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稅務部門認定走逃(失聯)企業的行為是否可訴

——海南海口市龍華區法院判決某公司訴某國稅稽查局稅務行政管理糾紛案

日期:2019-07-11    作者:辦公室    來源:人民法院報    閱讀次數:    保護視力色:       
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  裁判要旨

  稅務部門将某公司認定為走逃(失聯)企業,并将其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為,屬于内部行政行為和過程性行政行為,不屬于人民法院受案範圍。

  案情

  某國稅稽查局對某公司涉稅情況進行檢查,但未聯系到該公司,遂根據國家稅務總局2016年76号公告,認定該公司為走逃(失聯)企業。于是,該國稅稽查局向該公司住所地的轄區國稅局作出便函,認為發現該公司存在不履行稅收義務并脫離稅務機關監管的情形,屬于走逃(失聯)企業,為了有效防範稅收風險,根據國家稅務總局2016年76号公告第二條規定,對該公司2015年5月至2016年12月所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅憑證範圍,請該轄區國稅局将該公司開具的異常增值稅扣稅憑證推送至發票接收方所在地稅務機關進行處理。而後,該國稅稽查局通知該公司定期提供2014年至2016年相關貨物進銷存情況、收付款情況、業務合同等相關資料。該公司提起行政訴訟,請求:确認國稅稽查局将其認定為走逃(失聯)企業,以及将其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅憑證範圍的行政行為違法并依法撤銷該行政行為。

  裁判

  海南省海口市龍華區人民法院經審理認為,稅務部門将該公司認定為走逃(失聯)企業,并将其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為,屬于内部行政行為和過程性行政行為,不屬于人民法院受案範圍,遂裁定駁回該公司的起訴。該公司不服,提起上訴。海南省海口市中級人民法院審理後,駁回上訴,維持原裁定。

  評析

  本案雙方争議的焦點為:稅務部門将該公司認定為走逃(失聯)企業,并将其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為,是否屬于行政訴訟受案範圍。

  一、稅務部門将該公司認定為走逃(失聯)企業,并将其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為,屬于内部行政行為。對外性是可訴的行政行為的重要特征之一,内部行政行為屬于不可訴的行政行為。内部行政行為是指行政機關根據職能職責對本機關内部行政事務管理所實施的行政行為。内部行政行為不僅包括對本機關内部機構的設立撤并或對相關公務人員實施的獎勵、處分、任命等,而且還包括行政機關依照法律法規所賦予的職能職責對其下屬機構所進行的聽取報告、執法檢查、督促履責等監督管理行為。為了加強增值稅專用發票管理,防範稅收風險,國家稅務總局作出的2016年76号《國家稅務總局關于走逃(失聯)企業開具增值稅專用發票認定處理有關問題的公告》,要求将脫離稅務機關監管的企業列為走逃(失聯)企業,以及将相關異常憑證推送至接受方所在地的稅務機關進行處理。因此,将脫離稅務機關監管的企業列為走逃(失聯)企業,以及将相關異常憑證推送至接受方所在地的稅務機關進行處理的行政行為,系稅務機關系統内部防範風險、加強監督的舉措,屬于内部行政行為。該内部行政行為不對企業的權利義務産生實際影響的時候,不屬于人民法院受案範圍。

  二、稅務部門将該公司認定為走逃(失聯)企業,并将其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為,屬于過程性行政行為。該國稅稽查局向轄區國稅局作出的将該公司列為走逃(失聯)企業,以及将相關異常憑證推送至接受方所在地的稅務機關進行處理的一系列行政行為,是該國稅稽查局履行其監督職責的行為,是上級稅務機關督促下級稅務機關進行執法檢查的過程性行為,并未對該公司的相關發票進行最終處理。即使該國稅稽查局已經将相關異常憑證推送至接受方所在地的稅務機關,最終仍應由接受方所在地的稅務機關進行處理。從行政法原理來看,一個完整的行政行為經常體現為一系列行政行為組成的一個複雜過程。在最終的行政處理決定作出之前,會有一系列程序性的、處于中間階段的過程性行政行為以輔助行政機關作出最終處理決定。在稅務機關作出最終的處理決定之前,稅務機關與原告之間的行政法律關系屬于不确定狀态,亦存在進一步發生各種變化的可能性,法院缺乏進行司法審查的确定對象。如果法院對以上一系列過程性行政行為進行司法審查,将會妨礙行政機關相關行政程序的正常進行。即使法院對以上過程性行政行為進行審查,審查的裁判結果也可能與行政機關其後作出的最終結果相沖突,實無進行審查的必要。對于以上一系列過程性行政行為,從行政過程的整體性來看,其對行政相對人不産生獨立的行政法律效力,必須等到行政行為産生最終的結果才能進入行政訴訟的受案範圍,成為司法審查的對象。如果該公司認為以上一系列過程性行政行為違法,可在稅務機關作出最終的處理決定後,按照法律規定以最終的處理決定違法為由提起行政訴訟,而以上一系列過程性行政行為可以作為是否違法的理由。

  因此,稅務機關将該公司認定為走逃(失聯)企業,并将其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為,既屬于稅務機關的内部行政行為,也屬于行政機關的過程性行政行為,并不對外産生外部法律效力,也不對原告的權利義務産生實際影響,故不屬于人民法院的受案範圍。

  本案案号:(2018)瓊0106行初18号(2018)瓊01行終148号

  案例編寫人:海南省高級人民法院 鐘垂林
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